Notícias

06/12/2016

Regularização Fundiária

O que é Regularização Fundiária


Regularização Fundiária

O que é Regularização Fundiária

O conceito de regularização fundiária está previsto no artigo 46 da Lei nº 11.977/2009, que estabelece:

Assim, ao realizar regularização fundiária é preciso atentar para os aspectos urbanísticos, que exigem o desenho das vias de circulação, a observância do tamanho dos lotes, a alocação de casas precárias ou si­tuadas em situação de risco, tudo para que esse espaço urbano venha a realmente se integrar na cidade. Além disto, é imprescindível que se re­alize a regularização jurídica das área a fim de que se dê segurança aos moradores. E todo o processo deve levar em conta os aspectos ambientais e sociais, envolvendo toda a população.

As ocupações irregulares existem em quase todas as cidades brasi­leiras, atingindo em maior grau aquelas mais urbanizadas e, em especial, as pertencentes a regiões metropolitanas. São formadas, em sua maioria, por população de baixa renda, que, em geral, não tem acesso à habitação formal.

Os moradores destes locais vivem em situação de insegurança, não têm título de propriedade, não podem acessar linhas de crédito para realizar melhorias na sua moradia e, muitas vezes, não contam com ser­viços básicos como distribuição de água, energia elétrica e saneamento.

8 Promotora de Justiça Coordenadora do Centro de Apoio Operacional da Ordem Urba­nística e Questões Fundiárias do Ministério Público/RS.

A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urba­nísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos ir­regulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

As Espécies de Irregularidades: como Diagnosticá-las?

Espécies de

Irregularidades

 

Loteamentos

irregularidades

e clandestinos

 

Invasões/

ocupações

consolidadas

 

 

Conjuntos

Habitacionais

 

  • Loteamentos irregulares e clandestinos: Para a implantação de um loteamento, é preciso que o empreendedor siga as regras previstas na Lei nº 6.766/79 (federal), além das disposições da Lei Estadual 10.116/94, bem como as determinações municipais sobre o assunto. Em linhas ge­rais, o projeto de loteamento deve ser aprovado pelo Município, registra­do no Registro de Imóveis e implantado integralmente, de acordo com o projeto aprovado. Caso o empreendimento não seja executado de acordo com o projeto ou o loteamento não seja registrado, estamos diante de um loteamento irregular. Já quando os lotes são vendidos sem a aprovação do Município, tem-se um loteamento clandestino. Ambas as hipóteses, configuram a necessidade de regularização. Esta deve ser exigida, inicial­mente, do próprio responsável pelo loteamento e, na impossibilidade, do Município (art. 40 da Lei nº 6766/79).

Loteamento Irregular

Não executado de acordo com o projeto.

ou

Não registrado.

 

Loteamento Clandestino

 

Loteamento sem aprovação do Município.

 

Invasões/ocupações consolidadas: são os assentamentos de po­pulação de baixa renda inseridos em parcelamentos informais ou irregu­lares, localizados em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas pre­dominantemente para fins de moradia. A Lei nº 11.977/09 (art. 47, II) conceitua área urbana consolidada como a parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinqüenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, dois dos seguintes equipamentos de infra-estrutura implantados: drenagem de águas plu­viais urbanas; esgotamento sanitário; abastecimento de água potável; dis­tribuição de energia elétrica; limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos.

  • Conjuntos habitacionais: são empreendimentos de casas ou apartamentos construídos por companhias, secretarias ou departamen­tos públicos, tais como COHABs, Demhabs ou por empreendedores par­ticulares. Podem apresentar irregularidades, seja em razão de problemas urbanísticos, como a não aprovação dos projetos, a infraestrutura inade­quada, a construção em desacordo com o projeto, ou de problemas jurídi­cos, como a não transferência da unidade habitacional ao ocupante, devi­do ao não pagamento ou até à falta de titulação do próprio empreendedor.

 

Os Atores Envolvidos na Regularização

9Conforme dispõe o art. 3º da Lei Federal n.º 6.766/79, bem como o art. 17 da Lei Estadual 10.116/94, essas áreas não são passíveis de regularização.

- Município

- Ministério Público

- Defensoria Pública ou Serviço de Assistência Jurídica dos Municípios

- Registro de Imóveis

- Poder Judiciário

- Ocupantes da área

- Câmara Municipal

 

Município: Cabe ao Município ordenar o uso do solo. Ele é o prin­cipal ator, pois deve aprovar os projetos, mesmo que a regularização seja feita por outras entidades. Ao realizar um programa de regularização fun­diária, é importante que os representantes do Município, na medida do possível, tentem um contato prévio com os demais atores, sensibilizando-

os da importância da questão.

Ministério Público: o Ministério Público é uma instituição per­manente que atua na defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos direitos sociais e individuais indisponíveis (artigo 127 da Constitui­ção Federal). Assim, atua na regularização fundiária, não só em defesa do direito social à moradia, mas também porque a ordem urbanística é um direito difuso. Desta forma, pode instaurar inquérito civil e/ou ajuizar ação civil pública para exigir do responsável (privado ou público) a regu­larização fundiária.

Defensoria Pública ou Serviço de Assistência Jurídica dos Muni­cípios: Atuam realizando assistência jurídica gratuita à população ocu­pante das áreas irregulares. Em locais onde não houver defensor público, o Município poderá ofertar serviço de assistência jurídica ou então reali­zar convênios com a OAB ou faculdades de direito, tudo com o objetivo de prestar tal serviço à população de baixa renda.

Registro de Imóveis10: Tradicionalmente, em nosso Direito, a pro­priedade imóvel é constituída de maneira formal, através da apresentação do título hábil ao Registro de Imóveis. Se não há um título não há condi­ções jurídicas de constituir a propriedade. Quando falta o título há apenas posse sobre o imóvel (propriedade informal). É interessante a inclusão de um Registrador Imobiliário já por ocasião da composição da equipe interdisciplinar que executará o projeto de regularização, a fim de evitar a inaptidão dos títulos apresentados ao Oficial Imobiliário competente. Essa é uma atividade preventiva que ajudará a evitar muitos retrabalhos no processo de regularização fundiária. Neste passo, constata-se que a participação inicial do Registrador Imobiliário desdobre-se em duas fun

10Texto elaborado pelo Doutor João Pedro Lamana Paiva, Oficial Registrador e Tabelião de Protesto de Títulos da Comarca de Sapucaia do Sul/RS.

25

ções. A primeira como garantidor da segurança jurídica, conservando na matrícula e informando através de certidões a situação jurídica do bem, objeto da regularização e a segunda como profissional do direito que indica as partes interessadas o caminho a ser seguido, conforme a norma legal. Posteriormente, o Registrador poderá auxiliar na elabora­ção do projeto previsto no artigo 53 da Lei 11.977/2009, caso este seja obrigatório. É através do registro imobiliário que o Agente Regularizador poderá conhecer a situação jurídica do imóvel: seu proprietário; sua ex­tensão perante a lei; suas confrontações; seus ônus e gravames. É através do Registro de Imóveis que o Agente Regularizador poderá conhecer as soluções jurídicas preparatórias para efetivar a regularização. É a ativida­de cartorial que confere a conversão da titulação da posse em proprie­dade, aos contemplados pela regularização fundiária de interesse social.

Poder Judiciário: para concretização da regularização fundiária, muitas vezes, é necessária a intervenção do Poder Judiciário, seja em ra­zão do ajuizamento de ações de usucapião, seja em razão da utilização do Provimento More Legal III. Também poderá surgir a necessidade de se suscitar dúvida em procedimentos de atuação do registro imobiliário.

Ocupantes da área: sem a efetiva participação dos ocupantes, não é possível realizar o processo. Estes precisam ser sensibilizados da impor­tância e das vantagens da regularização. Por isto, o agente regularizador deve fazer um contato prévio com a população.

Câmara Municipal: é a responsável pela aprovação das leis neces­sárias para a realização da regularização (ZEIS, Plano Diretor, leis de con­cessão, etc...).

 

Instrumentos Urbanísticos

As Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS são áreas da cidade destinadas à habitação popular. O instrumento jurídico do zoneamento combina a destinação – moradia – com um requisito social, atribuindo função à área assim destinada. Por estarem cumprindo com uma função social, por atenderem demanda daqueles que precisam de tutela, possuem requisitos urbanísticos diferenciados, haja vista o reconhecimento de que, nessas áreas, há a necessidade de tutela estatal e que o cumprimento dos requisitos ambientais e urbanísticos podem ser diferenciados. O artigo 2º, § 6º, da Lei Federal n. 6.766/79 estabelece os requisitos para a sua institui­ção.

As ZEIS podem ser gravadas em áreas públicas e privadas, tanto em projetos executados pelo poder público quanto por particulares.

Nos projetos de regularização fundiária é importante apor este gravame porque estabelece a natureza urbanística e jurídica desta área, ou seja, destinada à habitação popular. E, para a sua modificação, lei nova deve ser aprovada, alterando esta destinação, mesmo que não esteja pre­visto este instrumento no Plano Diretor.

12 Bacharel em Direito pela Universidade de caxias do Sul (1998), Especialista em advoca­cia municipal. É procuradora do Município de Porto Alegre, coordenadora da Gerência de Regularização de Loteamentos. Atua principalmente nos seguintes temas: regularização fundiária urbana, direito fundamental à moradia, planejamento urbano, ordem urbanísti­ca e direito difuso, estatuto da cidade, provimento more legal, loteamentos clandestinos ou irregulares. É Diretora administrativa-financeira da Fundação Escola Superior de Direito Municipal - FESDM e Tesoureira da Associação Nacional dos Procuradores Municipais - ANPM.

32

No caso de áreas públicas, deve ser observado o regime jurídico específico destas áreas, que lhe dá características específicas. Caso a área a ser regularizada se encontre em área de praça ou de outro uso público específico, é necessária a desafetação da destinação de uso para propiciar a concessão do direito àquela população, mediante a aprovação de lei pela Câmara Municipal, Assembléia Legislativa dos Estados ou Câmara dos Deputados, dependendo da propriedade da área e da natureza da afetação vigente13.

13 Nota da Coordenação: Na hipótese de a área pública (como uma praça, por exemplo) ter se originado da instituição de um loteamento, em regra não é admitida a desafetação do imóvel para atender a diversa finalidade. Com a implantação do loteamento, as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamentos urbanos e comuni­tários, bem como os espaços livres de uso público passam a integrar o domínio público do município, na categoria de bens de uso comum do povo, afetados a esta finalidade pública nos termos dos artigos 4º, inciso I, 17 e 22, todos da Lei nº 6.766/79, sendo ina­lienáveis e imprescritíveis (arts. 99, inciso I, e 100, ambos do Código Civil e art. 183, § 3º, da Constituição Federal) para que seu destino urbanístico não se descaracterize. As vias urbanas visam à circulação de veículos, pedestres e semoventes. As praças, jardins, parques e áreas verdes destinam-se à ornamentação urbana (fim paisagístico e estético), têm fun­ção higiênica, de defesa e recuperação do meio ambiente urbano, atendem à circulação, à recreação e ao lazer. As demais áreas institucionais (em que se incluem os espaços livres), são afetadas para comportar equipamentos comunitários de educação, cultura, saúde, la­zer e similares. Considerando que esses bens originados de parcelamentos aprovados são proporcionais à densidade de ocupação do loteamento (arts. 4º, I, e 43, ambos da Lei nº 6.766/79), a privatização do uso e da ocupação desses bens gera o desequilíbrio do meio ambiente urbano. Nesse sentido, a lição de Lúcia Valle Figueiredo in Disciplina Urbanística da Propriedade, p. 41, Editora Revista dos Tribunais, 1980: “dever do Município o respeito a essa destinação, não lhe cabendo dar às áreas que, por força de inscrição do loteamento no Registro de Imóveis, passaram a integrar o patrimônio municipal qualquer outra utili­dade. Não se insere, pois, na competência discricionária da Administração resolver qual a melhor finalidade a ser dada a estas ruas, praças, etc. A destinação já foi preliminarmente determinada.” No mesmo diapasão, Paulo Afonso Leme Machado in Direito Ambiental Brasileiro, p. 244, Editora Revista dos Tribunais, 1989, que estabelece que o ente público só poderia se conduzir com discricionariedade nas áreas do loteamento que desapropriasse e não nas áreas reservadas legalmente: “do contrário, estaria o Município se transformando em Município-loteador através de verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas

33

A concessão do uso pode dar-se basicamente sob duas modalida­des: concessão do direito real de uso ou concessão especial para fins de moradia.

A Concessão do direito real de uso (CDRU) permite ao poder pú­blico regularizar áreas públicas utilizadas para fins predominantemente residenciais. Configura-se em direito real oponível a terceiros que violem ou prejudiquem o direito do concessionário de possuir, utilizar e dispor do imóvel.

A CDRU deve ser efetivada mediante um contrato a ser registrado no Cartório de Imóveis e pode ser transferida para terceiros, desde que essa possibilidade conste do contrato. A concessão poderá ser dispensada de licitação, para fins de regularização de áreas ocupadas por favelas ou conjuntos habitacionais, com base no artigo 17, inciso I, alínea ‘f’, da Lei Federal n. 8.666/93.

Poderá ser contratada coletivamente nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, ainda que esta faculdade não esteja expressamente prevista em lei muni­cipal. Neste caso, a concessão poderá ser outorgada para uma associação comunitária ou uma cooperativa habitacional formada pelos beneficiá­rios. Poderá ser contratada de forma onerosa ou gratuita e terá caráter de escritura pública.

para uma finalidade e, depois, a sua talante, as destinaria para outros fins.” A propósito do tema, o Conselho de Procuradores de Justiça e Promotores de Justiça da Ordem Ur­banística e Questões Fundiárias do Rio Grande do Sul (CONURB) editou, como posição institucional, os Enunciados n.º 01 e 02, a seguir transcritos: Enunciado nº 01: É possível a desafetação por lei municipal de áreas institucionais, bens de uso especial (referendado pela Resolução n.º 02/2008 - PGJ); Enunciado nº 02: Não é possível a desafetação de bem de uso comum do povo, uma vez que a aprovação do projeto tem força vinculante, poden­do, entretanto e excepcionalmente, tendo como parâmetro os princípios da razoabilidade

34

Esse instrumento, baseado na garantia de direito do cidadão me­diante o atendimento de determinada condição legal (o que inverte a ló­gica do regime jurídico dos bens públicos), traduz a possibilidade de ou­torga a todo aquele que ocupe imóvel público, para fins de moradia, por cinco anos, sem oposição, sem ser proprietário de outro imóvel.

Trata-se do reconhecimento do direito à moradia em área pública, sendo que a implementação desse direito está sujeito à observância dos requisitos previstos na Medida Provisória n. 2.220/01.

Esta norma dispõe sobre os requisitos para a concessão especial para fins de moradia de áreas públicas. Essencialmente, reproduz os re­quisitos para a usucapião. A diferença é que, na concessão para fins de moradia, não há a transferência de domínio. A área concedida permanece pública, mas afetada à finalidade de habitação, de moradia.

Para a hipótese de a área possuir outra destinação pública priori­tária14, os beneficiários da concessão especial terão direito à relocalização. O mesmo procedimento é adotado para áreas, ou melhor, situações de risco, inadequadas à habitação.

 

 

 

Demarcação urbanística

A demarcação urbanística é a delimitação de uma área ocupada para fins habitacionais,

de domínio público ou privado, por meio da identificação de seus limites, confrontantes, área

de superfície e localização, para a realização de procedimentos de regularização fundiária de

interesse social.

Além disso, como os municípios são os responsáveis pela execução da política de

desenvolvimento urbano e pela disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo em

seus territórios, deve ser observada a legislação municipal referente à matéria, a fim de verificar

se não há incompatibilidade entre a regularização proposta e as leis de uso e ocupação do solo.

Legitimação de posse

A legitimação de posse é um instrumento voltado para o reconhecimento da posse de

moradores de áreas objeto de demarcação urbanística. Trata-se da identificação pelo poder

público de uma situação de fato, que é a posse mansa e pacífica de uma área por pessoas que

não possuem título de propriedade ou de concessão e que não sejam foreiras de outro imóvel

urbano ou rural.

Um dos objetivos da legitimação é dar publicidade às posses identificadas e qualificadas,

por meio da confecção de um título pelo poder público, em nome do morador, e de seu registro

no cartório de registro de imóveis.

Como o título de legitimação de posse não reconhece um direito real, sua utilização em áreas

públicas é interessante apenas nos casos em que o ente promotor da ação não é o proprietário do

imóvel. Quando o procedimento é feito pelo próprio ente detentor do domínio, a legitimação é um

passo desnecessário, já que é possível fazer de imediato a transferência de direito real em nome

do possuidor, por meio de instrumentos como a CUEM, a CDRU, a doação, entre outros.

 

 

Poder público: municípios, estados, Distrito Federal, União ou órgãos

delegados da administração indireta

Implantar e manter, diretamente ou por meio de seus concessionários ou permissionários

de serviços públicos, sistema viário, infraestrutura básica e equipamentos comunitários,

nos casos de regularização fundiária de interesse social, ainda que promovida por

outros legitimados que não o poder público e que a regularização jurídica da situação

dominial dos imóveis não esteja concluída;

  • Lavrar, ou seja, emitir auto de demarcação urbanística para fins de promoção de

regularização fundiária de interesse social, sendo responsável, nessa hipótese, pela

produção de todo o material necessário para a sua instrução;

  • Propor alterações ao auto de demarcação urbanística ou adotar quaisquer outras

medidas para afastar eventuais oposições dos proprietários ou dos confrontantes da

área objeto de intervenção;

  • Elaborar projeto de regularização fundiária e, no caso dos estados, da União e de órgãos

delegados da administração indireta, submetê-lo à aprovação da prefeitura municipal;

  • Submeter o parcelamento decorrente do projeto de regularização fundiária aprovado

pela prefeitura municipal ao registro imobiliário;

  • Conceder título de legitimação de posse aos ocupantes das áreas objeto de demarcação

urbanística para fins de promoção de regularização fundiária de interesse social;

  • Providenciar certidões do cartório distribuidor que demonstrem a inexistência de ações

em andamento relativas à posse ou propriedade do imóvel objeto de demarcação

urbanística e legitimação de posse, para fins de conversão desta em propriedade, por

iniciativa dos beneficiários; e

  • Instruir os beneficiários quanto aos procedimentos e documentação necessários à

conversão da legitimação de posse em propriedade.

 

CARTÓRIOS

Cartórios de registro de imóveis

  • Emitir certidão de matrícula ou transcrição da área a ser regularizada por meio de

demarcação urbanística;

  • Recepcionar e analisar o auto de demarcação urbanística elaborado pelo poder público

para fins de promoção de regularização fundiária de interesse social;

  • Proceder às buscas para identificar o proprietário, bem como as matrículas e

transcrições referentes à área objeto de demarcação urbanística;

  • Notificar o proprietário da área, seus confrontantes e interessados, para eventual

impugnação ao procedimento de demarcação urbanística;

  • Notificar o poder público responsável pela regularização fundiária de interesse social

para manifestação nos casos de impugnação, bem como promover tentativa de acordo

entre o ente promotor e o impugnante;

  • Averbar o auto de demarcação urbanística na matrícula correspondente, ou, em

caso de inexistência desta, abrir matrícula com base na planta e memorial descritivo

apresentados pelo poder público;

  • Abrir matrícula da área objeto de regularização fundiária, se for o caso;
  • Recepcionar e registrar o parcelamento decorrente de projeto de regularização fundiária

na respectiva matrícula;

  • Abrir as matrículas das parcelas resultantes do projeto de regularização fundiária,

quando este for exigível, ou do parcelamento de fato, quando a execução do projeto for

dispensável;

  • Registrar título de legitimação de posse concedido pelo poder público em favor dos

ocupantes das áreas objeto de demarcação urbanística;

  • Registrar a conversão da legitimação de posse em propriedade, a requerimento dos

beneficiários, após análise dos documentos, por estes apresentados, que comprovem

o preenchimento dos requisitos legais necessários.

 

Beneficiários dos processos de regularização fundiária de interesse social

  • Participar do processo de regularização fundiária, acompanhando a realização de

cada etapa;

  • Solicitar ao poder público responsável pela regularização fundiária de interesse social

a concessão do título de legitimação de posse, entregando-lhe todos os documentos

necessários;

  • Solicitar ao cartório de registro de imóveis a conversão do título de legitimação de

posse em propriedade, apresentando os documentos necessários para tanto.

O que deve ser registrado?

Para possibilitar o registro dos títulos emitidos em nome dos beneficiários do procedimento

de regularização fundiária, é preciso antes registrar o parcelamento do solo. Uma

vez registrado o parcelamento, é possível registrar os títulos concedidos aos possuidores

de seus respectivos lotes.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Atividades Específicas de Regularização Fundiária. As atividades e produtos específicos a

                 esta Etapa são:

  • Levantamento fundiário registral. Produtos: Certidão de matrículas/ transcrições; plantas de sobreposição do imóvel.
  • Elaboração ou atualização do levantamento topográfico (planimétrico ou altimétrico). Produtos: quadro demonstrativo dos imóveis objeto de regularização fundiária; planta cotada da gleba; planta cotada lote a lote.
  • Memorial descritivo da poligonal do assentamento lote a lote. Produto: cópias simples dos memoriais.
  • Cadastramento e/ou atualização de cadastros socioeconômicos. Produto: cópias simples dos formulários de cadastro.
  • Medidas administrativas e legais necessárias para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária tais como desafetação, ZEIS, regulamentação de instrumentos dentre outras. Produto: cópia simples da publicação no Diário Oficial do ato normativo ou lei necessária à aplicação dos instrumentos de regularização fundiária.
  • Revisão de cadastros públicos de lotes e frações ideais resultantes da regularização fundiária. Produto: cópia simples dos cadastros revisados.
  • Elaboração e instrução de ações judiciais ou outras medidas judiciais ou extra-judiciais. Produtos: cópia simples do protocolo de ajuizamento da ação e da petição inicial; cópia simples do protocolo do requerimento de reconhecimento do direito junto aos órgãos públicos e da sua petição; cópia simples do protocolo dos instrumentos de regularização fundiária perente o cartório de registro de imóveis da circunscrição respectiva e do instrumento; termo de compromisso do órgão, entidade ou profissional responsável pelo ajuizamento da ação, que preveja acompanhamento da ação até seu trânsito em julgado.
  • Elaboração e formalização de termos, contratos ou atos necessários à emissão de títulos de posse/ propriedade. Produto: cópia simples, extrato ou certidão dos atos ou contratos administrativos formalizados ou publicação destes no Diário Oficial respectivo.
  • Registro dos instrumentos de outorga de direitos reais em favor dos beneficiários finais perante o Cartório de Registro de Imóveis da circunscrição respectiva, nos caso não abrangidos pela Lei 10.931/04. Produtos: cópia simples do comprovante de arrecadação das custas e emolumentos necessários ao registro dos instrumentos de regularização fundiária; cópia simples da matrícula com registro dos instrumentos de outorga de direitos reais expedida pelo cartório de registro de imóveis da circunscrição respectiva, com comprovação das custas e emolumentos.
  • Outras atividades e produtos a critério do gestor (MCidades).

 

             Outros produtos de apresentação obrigatória:

             - Relatório do trabalho técnico social acompanhado das atas de reuniões e eventos públicos;

           - Relatório das atividades vinculadas à articulação institucional ocorrrida no sentido do

             cumprimento do objeto do contrato acompanhado de atas e listas de presença.